条例暂行20多年

  我国的房地产税最早可以追溯到上世纪50年代。1950年，政务院发布《全国税政实施要则》，确定开征14个税种，其中包括房产税和地产税。

  次年，政务院发布《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》，将房产税与地产税合并为房地产税。

  到了1973年，我国简化税制，把对国营企业和集体企业征收的城市房地产税并入工商税，对有房产的个人、外国侨民和房地产管理部门等继续征收城市房地产税。

  1984年国营企业实行第二步利改税和全国改革工商税制时，国家决定对企业恢复征收城市房地产税。鉴于城市的土地属于国有、使用者没有土地产权的实际情况，将城市房地产税分为房产税和土地使用税。

  1984年9月18日，六届全国人大常委会“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行”。

  1985年4月10日，六届全国人大三次会议作出决定：授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人大或者全国人大常委会制定法律。

  中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文介绍，总体上说，六届全国人大1985年的授权涵盖了此前六届全国人大常委会的授权。

  刘剑文告诉法治周末记者，在这种背景下，国务院于1986年9月发布房产税暂行条例，“暂行条例的出台有宪法依据，因为有全国人大和全国人大常委会的授权”。

  刘剑文介绍说，根据房产税暂行条例，对个人所有非营业用的房产免纳房产税的背景是，私人拥有的房屋很少，大部分房屋属于国家所有。

  2008年12月31日，国务院宣布次日起废止城市房地产税暂行条例，外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人，依照房产税暂行条例缴纳房产税。

  刘剑文认为，应该用历史的眼光看待房产税暂行条例，它在特殊的时期不仅推动了国家的经济改革，还在一定意义上承认和保护了私有财产，“征税目的也是为了保护私人财产”。

  同时，应该以发展的眼光看待房产税暂行条例，20多年过去了，房产税的规定仍是以暂行条例的形式存在，在国家法治不断完善的前提下，应该尽快上升到法律层面。

  试点合法性遭质疑

  1998年之后的十几年间，随着我国住房制度的改革，个人住房的商品化、住房条件的不断改善以及住房在个人和家庭财产中主体地位的确立，房地产税改革提上了日程。

  2011年3月发布的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中，提出在财税体制改革中，“研究推进房地产税改革”。

  规划纲要公布前两个月，房产税改革已经开始。同年1月底，国务院召开常务会议，同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点。

  随后，重庆市房产税实施细则出台：只针对独栋别墅(存量与增量)和高档住宅(增量，超过每平方米9941元)收税，同时也对在重庆市无户籍、无企业、无工作的个人从第二套房开始征税。

  与此同时，上海市公布的房产税试点方案是：将房产税征收对象界定为本市居民家庭在本市新购、且属于该居民家庭第二套及以上的住房，并超出人均60平方米以上部分，以及非本市居民家庭在本市新购住房。

  刘剑文教授介绍说，由于试点突破了对个人所有非营业用的房产“免纳房产税”的规定，关于其合法性的质疑就接踵而来。包括来自法学界的质疑。

  当年2月21日，武汉大学[微博]法学院教授熊伟与全国多名学者联名向全国人大常委会寄送了《关于提请对房产税改革试点进行合法性审查的建议》，质疑国务院同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点的做法，建议全国人大常委会对其合法性加以审查。

  学者们认为，虽然房产税改革的大方向值得肯定，但国务院同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革的试点，授权省级地方政府自行制定征税办法的做法，违反了立法法关于不得转授权的规定。

  为解决其中的合法性难题，针对此次房产税改革试点，学者们提出了两种思路。

  优选的方案是，由全国人大常委会授权国务院，允许其批准省级政府针对个人所有非营业房产进行房产税征收改革试点。有了此项授权，国务院允许地方政府试点房产税改革就不再是转授权，且不用修改房产税暂行条例。

  次优的方案是，国务院修改房产税暂行条例，针对个人所有非营业房产，允许省级政府制定房产税征收试点方案，报国务院审批后执行。房产税暂行条例修改可以避免试点方案与行政法规的冲突。而地方试点方案经过国务院审批，也解决了税收立法转授权的法律难题。

  房地产税取代房产税

  房产税改革仍在进行中，并朝着建立房地产税制度方向发展。

  2012年9月20日，国家税务总局政策法规司巡视员丛明表示，房产税在扩大试点范围的同时，将逐步建立房地产税制度。

  他强调，要区分房产税和房地产税这两个不同的概念，如果按照原值征收则是房产税，如果按照评估价值则是房地产税，评估价值里包括了地价。

  时间进入2013年，扩大个人住房房地产税改革试点范围表述多次被国家层面提及。

  今年5月，国务院批转的国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》明确提出，将扩大房地产税改革试点范围。

  7月，在一份名为《国家税务总局关于转变职能改进作风更好服务大局的通知》中，国家税务总局明确提出，研究扩大个人住房房地产税改革试点范围。

  随后，财政部向全国人大常委会预算工委通报时也表示，将扩大个人住房房地产税改革试点范围，为全面推进房地产税改革进一步积累经验。

  11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布，其中提出，加快房地产税立法并适时推进改革。

  基于此，刘剑文教授向法治周末记者表示，还是要在立法的框架下推进改革。《决定》中对于财税改革的方向以24个字表述，最前面的4个字是“完善立法”，同时，强调“落实税收法定原则”，税制改革除了加快立法，还要规范税收授权，应当创造条件尽快将暂行条例上升为法律，以解决房产税开征程序正当性不足的问题，以法律思维来凝聚社会共识，消除改革的阻力。

  据中央财经大学税收教育研究所所长贾绍华介绍，“我国18个税种中只有3个通过人大立法。这3个税种是个人所得税、企业所得税和车船税”，其他15个税种，包括增值税、营业税、消费税等主要税种，都是国务院制定暂行条例开征的。